A Lei Estadual nº 1.102/1990 de Mato Grosso do Sul adota uma ordem de instrução que expõe o servidor público estadual a um risco defensivo relevante. O acusado é interrogado no início do processo administrativo disciplinar, antes da oitiva das testemunhas e da produção das demais provas.
O problema não está apenas na posição cronológica do ato. O rito obriga o servidor a apresentar sua versão quando ainda não conhece o conteúdo da prova oral, as eventuais contradições das testemunhas, o resultado das diligências e a interpretação que a comissão processante dará aos documentos existentes.
Em um processo que pode resultar em suspensão, demissão ou cassação de disponibilidade, essa escolha legislativa merece análise crítica à luz do contraditório, da ampla defesa e das garantias aplicáveis ao Direito Administrativo Sancionador.
O que determina a Lei Estadual nº 1.102/1990
A Lei Estadual nº 1.102/1990, art. 259, determina que a citação seja acompanhada de cópia dos documentos que permitam ao acusado conhecer os motivos do processo disciplinar.
Na sequência, a Lei Estadual nº 1.102/1990, art. 261, estabelece que, na audiência inicialmente designada, será ouvido o denunciante, se houver, e interrogado o acusado. Depois do interrogatório, o servidor terá cinco dias para apresentar defesa prévia e indicar suas testemunhas.
O § 2º do art. 261 da Lei Estadual nº 1.102/1990 confirma a ordem do procedimento. Após essa audiência inicial, serão ouvidas as testemunhas apresentadas pelo denunciante ou arroladas pela comissão. Somente depois serão ouvidas as testemunhas indicadas pelo acusado.
O interrogatório não é, portanto, o primeiro ato formal de todo o processo. Antes dele existem a instauração, a citação e, eventualmente, a oitiva do denunciante. Ele é, contudo, o primeiro ato pessoal de defesa do acusado e ocorre antes da formação da prova durante a instrução.
Essa precisão é importante. A crítica não decorre de uma descrição retórica do rito. Decorre da constatação de que o servidor é chamado a responder à acusação antes de saber como ela será efetivamente sustentada.
Conhecer os motivos do PAD não equivale a conhecer a prova
Pode-se argumentar que o servidor já recebe documentos com a citação e, por isso, teria condições de prestar esclarecimentos.
Esse argumento é insuficiente.
A Lei Estadual nº 1.102/1990, art. 259, exige a entrega de documentos que permitam conhecer os motivos do processo. Isso não significa que o conjunto probatório esteja completo. Também não assegura que o servidor conheça previamente o que será declarado pelas testemunhas, quais diligências serão determinadas, quais documentos adicionais serão incorporados ou quais fatos ganharão relevância durante a instrução.
Existe diferença entre conhecer a imputação inicial e conhecer a prova produzida para sustentá-la.
A portaria de instauração e os documentos preliminares apresentam uma versão inicial dos fatos. A instrução é justamente a fase destinada a testar essa narrativa. É nela que devem ser examinadas a autoria, a materialidade, o elemento subjetivo, o nexo causal, as circunstâncias da conduta e as eventuais causas de exclusão ou atenuação da responsabilidade.
Ao interrogar o servidor antes dessa fase, o procedimento exige uma resposta antecipada a uma acusação ainda probatoriamente incompleta.
O interrogatório deve ser compreendido como ato de defesa
A concepção mais antiga do processo disciplinar tratava o interrogatório como mecanismo de investigação. O acusado era chamado principalmente para fornecer informações à autoridade responsável pela apuração.
Essa compreensão se mostra incompatível com o processo sancionador constitucional.
O interrogatório não deve ser organizado para facilitar uma confissão, identificar contradições ou produzir elementos contra o próprio servidor. Sua função central deve ser permitir que o acusado se manifeste sobre a prova e apresente pessoalmente sua versão dos acontecimentos.
Para que essa manifestação seja efetiva, o servidor precisa saber quais elementos foram produzidos contra ele.
O contraditório previsto no art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal não se limita à presença formal do acusado nos autos. Ele exige possibilidade real de conhecimento, reação e influência sobre a decisão. A defesa somente é plenamente informada quando pode considerar o conteúdo das provas já produzidas.
O direito de não produzir prova contra si também integra essa análise. O interrogatório não constitui dever de colaboração com a acusação. O acusado pode exercer o direito ao silêncio, inclusive em relação a perguntas que possam produzir autoincriminação. O Supremo Tribunal Federal reconhece o interrogatório como direito do acusado e admite que ele escolha as perguntas que pretende responder.
Embora esse entendimento tenha sido construído no processo penal, sua base constitucional não desaparece quando o poder sancionador é exercido pela Administração Pública.
A própria legislação federal adota uma ordem mais protetiva
A diferença do regime sul-mato-grossense fica mais evidente quando ele é comparado com o processo disciplinar federal.
A Lei Federal nº 8.112/1990, art. 159, determina que o interrogatório do acusado seja realizado depois da inquirição das testemunhas. No procedimento federal, portanto, a prova oral é produzida antes da manifestação pessoal do servidor.
A Controladoria-Geral da União apresenta a instrução do PAD federal na mesma sequência. Primeiro são realizados os depoimentos, as perícias e as diligências. Depois ocorre o interrogatório. Na sequência vêm a indiciação e a defesa escrita.
A comparação demonstra que não existe uma necessidade administrativa de interrogar o acusado no início da instrução. Outro modelo legal, também destinado à apuração de infrações funcionais, preserva o interrogatório para momento posterior à produção probatória.
Essas regras não podem ser transportadas automaticamente para todo processo administrativo estadual. Elas revelam, contudo, uma orientação garantista comum. Quando o interrogatório é entendido como meio de defesa, sua posição adequada é posterior à produção da prova.
A defesa escrita ao final não corrige integralmente o problema
A Lei Estadual nº 1.102/1990, art. 268, assegura vista dos autos após o encerramento da instrução e concede prazo de dez dias para apresentação das razões de defesa.
Essa garantia é necessária, mas não substitui o interrogatório.
A defesa escrita é elaborada tecnicamente e permite discutir nulidades, provas, tipificação, elemento subjetivo e responsabilidade. O interrogatório possui outra função. Ele permite que o acusado apresente pessoalmente esclarecimentos, contextualize documentos, responda a afirmações de testemunhas e explique aspectos da conduta que somente se tornaram relevantes durante a instrução.
Uma manifestação escrita do advogado não equivale à oportunidade de o servidor ser ouvido depois de conhecer tudo o que foi produzido.
O mesmo ocorre com a possibilidade de acompanhar audiências e formular perguntas, prevista na Lei Estadual nº 1.102/1990, art. 261, § 3º. O acompanhamento da prova permite reação durante as oitivas, mas não devolve ao acusado a oportunidade de apresentar uma versão pessoal consolidada ao final.
O procedimento concede participação na instrução, mas não assegura um novo interrogatório após a conclusão da prova.
O risco de transformar a versão inicial em instrumento de acusação
O interrogatório antecipado cria um efeito processual perigoso.
A versão apresentada pelo servidor passa a integrar os autos antes dos depoimentos e das diligências. A comissão pode utilizar essa declaração como referência para orientar perguntas, selecionar documentos e avaliar a credibilidade das provas posteriores.
Caso surjam novos elementos, qualquer diferença entre a declaração inicial e uma explicação posterior poderá ser tratada como contradição. Isso pode ocorrer mesmo quando a mudança decorre do acesso a informações que o acusado desconhecia no momento do interrogatório.
O rito produz uma assimetria.
A comissão pode colher novas provas, aprofundar hipóteses e modificar sua compreensão dos fatos. O acusado, entretanto, permanece vinculado à versão apresentada quando a instrução ainda estava começando.
Na prática, o interrogatório deixa de funcionar apenas como oportunidade de defesa e pode se converter em fonte de prova destinada a testar a consistência do acusado ao longo do processo.
Esse risco é especialmente grave em casos complexos. Processos envolvendo contratos, procedimentos técnicos, rotinas administrativas, decisões colegiadas, execução orçamentária ou cumprimento de ordens hierárquicas dificilmente podem ser explicados de forma segura sem o conhecimento integral dos documentos e depoimentos.
O contraditório formal não basta no Direito Administrativo Sancionador
O ponto mais fraco da posição que considera o rito suficiente está na redução do contraditório ao simples cumprimento de etapas.
Citar o servidor, permitir que acompanhe as testemunhas e abrir prazo para defesa escrita não resolve todas as limitações produzidas pelo interrogatório antecipado.
O contraditório precisa ser analisado conforme a função de cada ato.
Se o interrogatório é um ato de defesa, ele deve ocorrer em momento que permita ao acusado utilizá-lo defensivamente. Realizá-lo quando o quadro probatório ainda não existe reduz sua utilidade e fortalece sua função investigativa.
O poder disciplinar não é uma prerrogativa livre da Administração. É manifestação do poder sancionador do Estado. Por isso, deve observar legalidade, culpabilidade, individualização da conduta, proporcionalidade, presunção de inocência, não autoincriminação e defesa efetiva.
Quanto mais grave for a sanção possível, maior deve ser o cuidado com a qualidade do procedimento.
O que o servidor deve avaliar antes do interrogatório
O servidor citado para um PAD regido pela Lei Estadual nº 1.102/1990 não deve tratar a audiência inicial como uma conversa informal com a comissão.
Antes do ato, é necessário examinar a portaria de instauração, os documentos que acompanharam a citação, a definição dos fatos imputados, a possível tipificação disciplinar e a existência de investigação ou sindicância anterior.
Também deve ser verificado se houve acesso integral aos autos. Caso existam documentos não disponibilizados, referências genéricas ou imputações imprecisas, a defesa pode requerer complementação do acesso e adiamento do interrogatório.
A decisão de responder, permanecer em silêncio ou responder apenas a determinadas perguntas deve considerar o conteúdo efetivamente conhecido e os riscos concretos do caso.
Durante a instrução, a defesa deve registrar os fatos novos, as alterações da narrativa acusatória e as provas produzidas depois do primeiro interrogatório. Se esses elementos modificarem substancialmente o quadro processual, deve ser requerida nova oportunidade de manifestação pessoal ao final.
O rito de Mato Grosso do Sul precisa ser revisto
A Lei Estadual nº 1.102/1990, art. 261, preserva um modelo no qual o acusado fala antes da produção da prova.
Esse modelo pode ser formalmente aplicado pelas comissões, mas não representa a solução mais compatível com a evolução do Direito Administrativo Sancionador.
A alteração legislativa adequada seria deslocar o interrogatório para o encerramento da instrução, depois das testemunhas, perícias, diligências e juntada dos documentos. Caso fossem produzidas novas provas posteriormente, o servidor deveria ter a possibilidade de prestar esclarecimentos complementares.
Enquanto a lei não for modificada, cabe à defesa impedir que o interrogatório inicial seja utilizado como mecanismo de surpresa ou autoincriminação.
