A nova Emenda Constitucional estabelece a regularização dos vínculos precários de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias até dezembro de 2028. Entretanto, a interpretação dos processos seletivos antigos e a elaboração das leis municipais de efetivação serão fundamentais para garantir os direitos desses profissionais.
A promulgação da Emenda Constitucional nº 140/2026, em 16 de outubro de 2026, representou uma mudança importante para os agentes comunitários de saúde (ACS) e agentes de combate às endemias (ACE). Conhecida durante sua tramitação como PEC 14, a proposta ganhou destaque principalmente pelas novas regras de aposentadoria, mas também trouxe uma determinação constitucional com consequências diretas para milhares de trabalhadores.
Os agentes de saúde e endemias que atualmente trabalham mediante contratos temporários, indiretos ou precários poderão ter seus vínculos regularizados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos pela nova emenda.
A regularização deverá ser concluída pelos municípios até 31 de dezembro de 2028.
Entretanto, existe uma questão que ainda recebe pouca atenção no debate público. A EC 140/2026 estabelece quem pode ser beneficiado e determina a regularização dos vínculos, mas não resolve todos os aspectos jurídicos necessários para transformar essas relações de trabalho em vínculos funcionais regulares.
Será necessário examinar os processos seletivos realizados no passado, elaborar ou adequar a legislação municipal e definir como os anos de serviço anteriores à efetivação serão considerados na carreira.
Na avaliação do escritório Jorge Fernandes Advocacia, especializado em Direito Público, a etapa mais importante para os ACS e ACE começa agora, com a construção jurídica e institucional das leis municipais que irão disciplinar essa regularização.
A efetivação dos ACS e ACE já era possível antes da PEC 14
A possibilidade de regularização dos agentes comunitários de saúde e de combate às endemias não surgiu com a EC 140/2026.
A Emenda Constitucional nº 51/2006, por meio do seu art. 1º, alterou o art. 198, § 4º, da Constituição Federal de 1988 e instituiu o processo seletivo público como forma específica de admissão desses profissionais.
Além disso, o parágrafo único do art. 2º da EC nº 51/2006 dispensou de novo processo seletivo os agentes que já exerciam suas atividades na data da promulgação daquela emenda, desde que tivessem sido contratados após uma seleção pública anterior, realizada pela Administração ou por instituições sob sua efetiva supervisão e autorização.
Posteriormente, a Lei Federal nº 11.350/2006, em seu art. 9º, regulamentou as características dos processos seletivos destinados à admissão de ACS e ACE.
O problema é que, durante quase duas décadas, permaneceram controvérsias sobre o alcance dessas disposições.
Muitos trabalhadores ingressaram no serviço público por processos seletivos simplificados, contratos temporários ou seleções conduzidas por instituições intermediárias. Apesar de exercerem funções permanentes no Sistema Único de Saúde, continuaram submetidos a vínculos juridicamente precários.
Em alguns municípios, esses trabalhadores tiveram sua situação regularizada. Em outros, a Administração manteve a interpretação de que seria indispensável a aprovação em concurso público tradicional.
A controvérsia chegou ao Supremo Tribunal Federal.
No Tema 1.481 da repercussão geral, vinculado ao Recurso Extraordinário nº 1.563.095, o STF reconheceu, em setembro de 2026, a relevância constitucional da discussão sobre a efetivação de agentes admitidos mediante processos seletivos simplificados antes da EC nº 51/2006. Até outubro de 2026, o mérito ainda aguardava julgamento.
Portanto, a PEC 14 não criou o processo de regularização a partir do nada. A nova emenda fortaleceu um regime constitucional que já existia e estabeleceu uma determinação mais expressa de regularização para os entes federativos.
Quem tem direito à efetivação pela EC 140/2026?
O art. 12 da Emenda Constitucional nº 140/2026 determina que os agentes comunitários de saúde e de combate às endemias vinculados ao SUS, na atenção básica ou na vigilância epidemiológica e ambiental, mediante vínculo temporário, indireto ou precário, sejam admitidos pelo respectivo ente federativo.
A regra considera a situação dos profissionais em 16 de outubro de 2026, data da promulgação da emenda.
O mesmo dispositivo determina que seja aplicado a esses trabalhadores o regime jurídico dos servidores ocupantes de cargos efetivos.
Entretanto, a regularização não alcança automaticamente qualquer pessoa que tenha trabalhado como agente de saúde.
O art. 12, § 1º, da EC nº 140/2026 estabelece duas possibilidades para comprovação do requisito de ingresso.
A primeira contempla os profissionais que participaram de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos realizado após 14 de fevereiro de 2006.
A segunda abrange os agentes que participaram de seleção pública anterior, desde que atendidas as condições previstas no parágrafo único do art. 2º da EC nº 51/2006.
Existe, portanto, uma distinção importante entre os processos realizados antes e depois de fevereiro de 2006.
Para os processos posteriores, a Constituição faz referência expressa à modalidade de provas ou de provas e títulos. Para as seleções anteriores, preserva o tratamento excepcional instituído pela EC nº 51/2006.
Outro aspecto relevante é a palavra participação, utilizada pelo constituinte no art. 12, § 1º.
A norma não deve ser interpretada como autorização automática para efetivar qualquer pessoa que tenha simplesmente se inscrito em um processo seletivo. A relação entre a seleção, o resultado obtido pelo candidato e sua contratação precisa ser examinada.
Por outro lado, também não parece adequado acrescentar exigências que não estejam previstas na Constituição ou na legislação aplicável.
É precisamente nesse exame que a assessoria jurídica especializada se torna importante.
Uma entrevista pode ser considerada prova para a efetivação dos ACS e ACE?
Essa provavelmente será uma das maiores controvérsias envolvendo a aplicação da EC 140/2026.
O art. 9º da Lei Federal nº 11.350/2006 estabelece que a contratação de ACS e ACE deve ser precedida de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, observadas as características das atribuições e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O dispositivo não estabelece, entretanto, que a prova deva necessariamente assumir o formato de uma avaliação escrita, com questões objetivas e alternativas de múltipla escolha.
No entendimento do escritório Jorge Fernandes Advocacia, a expressão “prova” deve ser interpretada de maneira compatível com a finalidade do processo seletivo público e com os princípios previstos no art. 9º da Lei Federal nº 11.350/2006.
Isso significa que a existência de uma avaliação objetiva, impessoal e previamente regulamentada pode ser mais relevante do que a denominação formal atribuída ao instrumento de avaliação.
Uma prova escrita tradicional certamente atende ao requisito. Entretanto, outros métodos de avaliação também podem apresentar características de prova.
É possível, por exemplo, defender o enquadramento de uma redação, uma avaliação prática de conhecimentos ou até mesmo uma entrevista técnica estruturada, desde que tais instrumentos tenham sido previstos em edital e utilizados com critérios objetivos, previamente definidos e aplicados de maneira impessoal.
Imagine um município que tenha realizado, em determinado período, processo seletivo para contratação de agentes comunitários de saúde.
O edital previa uma entrevista técnica com perguntas relacionadas às atividades profissionais, critérios específicos de pontuação, avaliação uniforme dos candidatos e publicação do resultado.
Embora não tenha sido utilizada uma prova escrita tradicional, houve um procedimento destinado a avaliar os conhecimentos e a aptidão dos interessados, com critérios de julgamento previamente conhecidos.
Para o escritório Jorge Fernandes Advocacia, há fundamento jurídico para sustentar que uma avaliação dessa natureza possa ser reconhecida como prova para os fins da EC 140/2026.
Essa interpretação encontra apoio na finalidade do processo seletivo público e na leitura conjunta do art. 9º e do art. 9º, § 1º, da Lei Federal nº 11.350/2006.
O § 1º admite a certificação de seleções públicas anteriores mediante verificação da observância dos princípios previstos no próprio artigo.
Evidentemente, essa interpretação não significa que qualquer entrevista informal, indicação pessoal ou contratação direta possa ser equiparada a um processo seletivo público.
Uma entrevista sem critérios definidos, baseada exclusivamente na preferência do avaliador, não apresenta as mesmas garantias de impessoalidade de uma avaliação regulamentada.
Também não se pode afirmar que essa interpretação já esteja consolidada pelos tribunais, especialmente quando se trata das seleções realizadas após fevereiro de 2006, para as quais o texto constitucional utiliza expressamente a modalidade de provas ou de provas e títulos.
A tese defendida pelo escritório é que a modalidade de avaliação deve ser examinada pelo seu conteúdo, e não apenas pelo nome utilizado no edital.
Uma interpretação excessivamente formalista poderia excluir trabalhadores que participaram de seleções públicas legítimas simplesmente porque o município utilizou nomenclatura diferente daquela empregada pela nova emenda.
O exame deverá considerar o edital, as etapas da seleção, os instrumentos utilizados, a publicidade dos resultados e a possibilidade de verificar a impessoalidade do procedimento.
É uma discussão jurídica que precisa ser construída com fundamento documental, especialmente nos casos em que os processos seletivos ocorreram há muitos anos.
E quando o município não possui mais os documentos do processo seletivo?
Outro avanço da EC 140/2026 está no art. 12, § 2º.
O dispositivo admite a comprovação da participação no processo seletivo mediante documentação idônea ou, na ausência dessa documentação, por certificação de uma comissão especial instituída pelo gestor local do SUS, observados os princípios administrativos e a disciplina legal aplicável.
Essa previsão é especialmente importante para trabalhadores que ingressaram no serviço público há dez, quinze ou vinte anos.
Nem sempre as prefeituras preservaram os editais, as listas de classificação, as atas ou os documentos originais das seleções.
A ausência desses registros não deve conduzir automaticamente à exclusão do trabalhador.
A comissão especial poderá desempenhar um papel relevante na reconstrução e certificação dos fatos, utilizando os elementos documentais e administrativos disponíveis.
Entretanto, a comissão não poderá simplesmente declarar regular uma contratação que nunca foi precedida de seleção pública.
Sua finalidade é comprovar o atendimento ao requisito constitucional, e não dispensá-lo.
Por isso, a futura legislação municipal deverá disciplinar criteriosamente o procedimento de certificação, os documentos admitidos, a avaliação dos interessados e a fundamentação das decisões administrativas.
A lei municipal de efetivação será tão importante quanto a própria EC 140/2026
Uma questão ainda pouco discutida é a necessidade de os municípios estruturarem juridicamente a execução da nova determinação constitucional.
A EC 140/2026 estabelece o dever de regularização e define seus requisitos essenciais. Entretanto, os municípios possuem estatutos funcionais, planos de cargos e carreiras e regras próprias de organização administrativa.
Não basta reconhecer que determinado agente participou de processo seletivo válido.
É necessário definir como sua situação será incorporada ao quadro de pessoal, quais regras serão aplicadas e como ocorrerá a transição do vínculo anterior para o regime jurídico dos servidores efetivos.
Nos municípios em que a legislação existente não oferecer disciplina suficiente, será necessária a elaboração ou adequação de lei municipal de regularização funcional.
A lei não deve se limitar a declarar a efetivação dos trabalhadores.
Ela deverá enfrentar os efeitos funcionais da mudança, estabelecer procedimentos administrativos e compatibilizar os direitos dos agentes com a estrutura do serviço público municipal.
Além disso, será indispensável observar a competência para apresentação do projeto legislativo.
Nos termos do art. 61, § 1º, inciso II, alíneas “a” e “c”, da Constituição Federal de 1988, aplicável aos entes federativos segundo a jurisprudência do STF, a disciplina legislativa sobre criação de cargos, provimento e regime jurídico de servidores do Poder Executivo está sujeita à iniciativa reservada do respectivo chefe do Executivo.
No âmbito municipal, isso significa que a elaboração e o encaminhamento do projeto de lei de efetivação deverão observar a iniciativa do prefeito, com posterior apreciação pela Câmara Municipal.
Sindicatos, associações e representantes da categoria podem participar da construção de propostas e minutas técnicas, mas essa participação não substitui a iniciativa legislativa constitucionalmente reservada.
A EC 140/2026 impôs ao município uma obrigação de resultado. Cabe à Administração desenvolver os instrumentos necessários para cumpri-la dentro do prazo estabelecido.
O tempo trabalhado antes da efetivação será contado para progressões, quinquênios e licenças?
Esse é um dos pontos mais relevantes para os trabalhadores.
Imagine um agente comunitário de saúde contratado há quinze anos mediante processo seletivo público e que permaneceu durante todo esse período em vínculo temporário.
Com a aplicação da PEC 14, sua situação funcional poderá ser regularizada.
Mas o que acontecerá com esses quinze anos de serviço?
O trabalhador ingressará na carreira como se tivesse acabado de ser contratado ou poderá aproveitar o período anterior para progressões, promoções e outras vantagens funcionais?
A EC 140/2026 não estabelece uma disciplina completa sobre esses efeitos.
É necessário distinguir a contagem de tempo para fins previdenciários do aproveitamento do tempo para direitos funcionais.
No primeiro caso, o art. 9º, § 2º, da Lei Federal nº 11.350/2006 já contém previsão específica de reconhecimento do período de trabalho para fins previdenciários, nas condições estabelecidas naquele dispositivo.
Além disso, a própria EC 140/2026 instituiu regras previdenciárias diferenciadas para os profissionais abrangidos.
Entretanto, o reconhecimento do tempo de contribuição não significa automaticamente o reconhecimento de progressões, promoções, quinquênios, licenças e outras vantagens previstas nos estatutos municipais.
Esses direitos precisam ser examinados à luz do regime jurídico local, das regras de carreira e da legislação aplicável ao período anterior.
Na avaliação do escritório Jorge Fernandes Advocacia, a lei municipal de efetivação deverá enfrentar expressamente essa questão.
A proposta legislativa deve estabelecer critérios juridicamente seguros para o aproveitamento do tempo anteriormente trabalhado, evitando que profissionais com muitos anos de serviço sejam enquadrados sem qualquer consideração por sua trajetória funcional.
A análise deve abranger, especialmente, o posicionamento inicial na carreira, os interstícios para progressão e promoção, os adicionais por tempo de serviço, os períodos aquisitivos de licenças e as eventuais diferenças entre os regimes jurídicos.
O art. 9º-G, incisos III e IV, da Lei Federal nº 11.350/2006 também merece atenção, pois estabelece diretrizes para os planos de carreira dos ACS e ACE, incluindo critérios de progressão, promoção e avaliação funcional.
Essas definições não podem ser resolvidas exclusivamente por atos administrativos informais. Exigem compatibilidade com a legislação vigente e, quando necessária sua alteração, disciplina legislativa adequada.
Uma lei de efetivação mal elaborada pode regularizar o vínculo e, ao mesmo tempo, criar uma nova controvérsia envolvendo o enquadramento e os direitos funcionais desses trabalhadores.
Como ficará o estágio probatório dos agentes efetivados?
A situação do estágio probatório também merece disciplina específica.
O art. 41 da Constituição Federal de 1988 estabelece as condições constitucionais para aquisição da estabilidade pelos servidores nomeados para cargos efetivos em virtude de concurso público, incluindo o período de três anos de efetivo exercício.
A EC 140/2026, por sua vez, instituiu uma disciplina constitucional especial para a regularização dos vínculos dos ACS e ACE, com referência ao processo seletivo público.
Será necessário compatibilizar essas disposições, sobretudo quanto à exigência de avaliação funcional após o enquadramento e à possibilidade de aproveitamento de períodos anteriores.
Não seria juridicamente seguro presumir que todos os trabalhadores regularizados estarão automaticamente dispensados das exigências constitucionais relacionadas à estabilidade.
Também seria inadequado desconsiderar, sem análise, a situação particular de profissionais que já trabalham há muitos anos, possuem avaliações funcionais documentadas e desempenham permanentemente as mesmas atribuições.
A solução exige interpretação constitucional, exame dos estatutos municipais e elaboração de regras de transição compatíveis com o regime aplicável.
Por isso, o estágio probatório não deve ser tratado como mero detalhe da lei de efetivação.
O prefeito é obrigado a efetivar os ACS e ACE até dezembro de 2028?
Sim, desde que os trabalhadores preencham os requisitos constitucionais.
O art. 12, § 3º, da EC nº 140/2026 determina que os entes federativos implementem a regularização até 31 de dezembro de 2028.
A Constituição não apresenta essa providência como simples faculdade administrativa.
Não se trata de uma política pública que o município pode adotar ou rejeitar conforme sua conveniência.
O que existe é um mandamento constitucional de regularização funcional, cujo cumprimento deverá observar os requisitos estabelecidos pela emenda.
O município possui espaço para organizar os procedimentos, realizar levantamentos, constituir comissões, elaborar a legislação necessária e definir a execução administrativa.
Entretanto, essa margem de organização não representa liberdade para descumprir a determinação constitucional.
Também será necessário compatibilizar a regularização com as exigências de planejamento e responsabilidade fiscal, especialmente o art. 169, § 1º, da Constituição Federal de 1988 e os arts. 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000.
Essas providências reforçam a importância do planejamento antecipado.
A existência de prazo até dezembro de 2028 não justifica que o município permaneça inerte durante todo o período, sobretudo diante da necessidade de levantar informações, avaliar situações individuais e preparar eventuais alterações legislativas.
Já é possível entrar com ação judicial para exigir a efetivação pela PEC 14?
Embora a EC 140/2026 esteja em vigor desde 16 de outubro de 2026, a estratégia judicial precisa ser examinada com cautela.
O art. 12 estabelece o dever de regularização, mas também concede aos entes federativos prazo até 31 de dezembro de 2028 para sua implementação.
Nos municípios em que ainda não houve regulamentação local e nos quais não se esgotou o prazo constitucional, o escritório Jorge Fernandes Advocacia não identifica, como regra geral, viabilidade jurídica suficiente para recomendar o ajuizamento imediato de ações individuais destinadas a obter a efetivação compulsória.
Isso porque a Administração ainda dispõe de prazo constitucional para estruturar os procedimentos e adotar as medidas necessárias.
Uma ação individual proposta prematuramente, sem a demonstração de omissão específica ou de negativa ilegal, poderá encontrar obstáculos relacionados à exigibilidade imediata da providência pretendida e à necessidade de regulamentação administrativa.
Essa avaliação não significa que esteja afastado o controle judicial durante o período de transição.
Situações concretas de discriminação, negativa arbitrária de reconhecimento de seleção válida, recusa ilegal de acesso a documentos ou violação de direitos já exigíveis podem justificar medidas administrativas ou judiciais específicas.
O art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988 continua assegurando a apreciação judicial de lesões ou ameaças a direitos.
A questão é distinguir a tutela de uma ilegalidade concreta da pretensão de antecipar judicialmente toda a regularização funcional ainda sujeita ao prazo constitucional.
No atual momento, a estratégia prioritária recomendada pelo escritório é coletiva, técnica e institucional.
Os sindicatos e associações devem concentrar esforços no levantamento das situações funcionais, na análise dos editais antigos e na elaboração de propostas para a lei municipal de efetivação.
A via judicial poderá se tornar necessária diante de situações específicas de ilegalidade ou, futuramente, do descumprimento da determinação constitucional. Ela não precisa ser o primeiro instrumento de atuação da categoria.
Sindicatos e associações devem participar da elaboração da lei municipal
A nova etapa inaugurada pela PEC 14 exige uma mudança na forma de atuação das entidades representativas.
Até a promulgação da EC 140/2026, grande parte da mobilização política esteve direcionada à aprovação da proposta no Congresso Nacional.
Agora, a discussão passa a ocorrer também dentro dos municípios.
A pergunta deixa de ser apenas se os agentes devem ser efetivados e passa a envolver a forma juridicamente adequada de realizar essa regularização.
Nesse cenário, sindicatos e associações devem buscar assessorias especializadas em Direito Público para desenvolver estudos e pareceres técnicos capazes de subsidiar a elaboração das propostas legislativas.
O primeiro passo deve ser a identificação dos trabalhadores potencialmente abrangidos pela emenda, com levantamento da forma de ingresso, dos editais e dos vínculos existentes em 16 de outubro de 2026.
Em seguida, será necessário confrontar essas informações com o estatuto municipal, o plano de cargos e carreiras, as regras de remuneração, as disposições previdenciárias e os procedimentos administrativos de pessoal.
Esse estudo permitirá identificar quais situações podem ser resolvidas mediante simples aplicação da legislação existente e quais dependerão de alterações normativas.
A partir dessas informações, as entidades poderão apresentar propostas técnicas à Administração Municipal, inclusive sugestões de minutas legislativas, para avaliação e encaminhamento pelos órgãos competentes.
A participação dos trabalhadores na construção dessas propostas é importante para que as regras de transição não desconsiderem direitos e particularidades da categoria.
Ao mesmo tempo, a elaboração técnica oferece segurança aos gestores municipais, que precisarão cumprir a Constituição sem criar irregularidades administrativas, financeiras ou funcionais.
Essa atuação conjunta não elimina divergências entre Administração e trabalhadores, mas permite que o debate ocorra sobre fundamentos jurídicos concretos.
A regularização dos agentes em Dourados/MS demonstra que o debate vai além da efetivação
Em Mato Grosso do Sul, um exemplo anterior à EC 140/2026 demonstra a importância dessa discussão.
Em maio de 2026, o Município de Dourados formalizou um acordo relacionado à regularização funcional de 138 agentes comunitários de saúde que haviam ingressado mediante processo seletivo e aguardavam havia aproximadamente duas décadas pelo reconhecimento de sua situação funcional.
A medida decorreu de controvérsia judicial anterior, relacionada ao processo nº 0802722-60.2020.8.12.0002.
A implementação não envolveu apenas a regularização do vínculo. Também foram discutidos o enquadramento estatutário, progressões e promoções funcionais, além de efeitos financeiros previstos no acordo.
Em agosto de 2026, a própria Câmara Municipal de Dourados registrou publicamente a regularização desses profissionais.
O caso não decorreu da PEC 14, que somente seria promulgada em outubro de 2026, mas demonstra que a regularização já era juridicamente discutida e implementada antes da nova emenda.
Também evidencia como a discussão sobre o vínculo pode estar diretamente relacionada ao reconhecimento de direitos de carreira acumulados ao longo de muitos anos.
Não significa que todos os municípios estejam obrigados a reproduzir os mesmos efeitos financeiros do acordo de Dourados. Cada situação deverá ser examinada conforme seus fundamentos jurídicos e a legislação aplicável.
O que os agentes de saúde e as prefeituras devem fazer agora?
A EC 140/2026 encerrou uma etapa importante da discussão constitucional, mas inaugurou outra igualmente relevante.
Os agentes comunitários de saúde e de combate às endemias precisam organizar a documentação de ingresso, identificar eventuais irregularidades nos vínculos e acompanhar a elaboração das medidas municipais de regularização.
Sindicatos e associações precisam desenvolver propostas tecnicamente fundamentadas, especialmente sobre a validade das seleções anteriores e o aproveitamento do tempo de serviço.
Os municípios, por sua vez, devem examinar a situação dos trabalhadores, instituir os procedimentos necessários e preparar a legislação para cumprir a obrigação constitucional dentro do prazo.
Na avaliação do escritório Jorge Fernandes Advocacia, a principal preocupação não deve ser apenas assegurar a efetivação formal, mas construir uma regularização juridicamente consistente, capaz de preservar direitos funcionais, respeitar as competências administrativas e evitar novos conflitos no futuro.
O período até 31 de dezembro de 2028 deve ser utilizado para esse trabalho.
Uma lei municipal cuidadosamente elaborada pode oferecer soluções para questões que, se ignoradas, provavelmente acabarão sendo discutidas durante muitos anos na Justiça.
A importância da assessoria jurídica especializada
O escritório Jorge Fernandes Advocacia, com sede em Campo Grande/MS e atuação especializada em Direito Público, considera que a implementação da EC 140/2026 exige conhecimento específico sobre regime jurídico de servidores públicos, processo legislativo municipal e organização de carreiras.
A elaboração de pareceres jurídicos, estudos de enquadramento e propostas de minutas legislativas permite que sindicatos, associações, agentes públicos e administrações municipais participem desse processo com maior segurança.
A regularização dos ACS e ACE prevista na antiga PEC 14 representa uma oportunidade para resolver situações funcionais que se prolongam há décadas.
O desafio agora é assegurar que a efetivação seja realizada por meio de uma legislação municipal adequada, com critérios claros de ingresso, aproveitamento do tempo de serviço e proteção dos direitos dos trabalhadores.
Jorge Fernandes Advocacia
Direito Público Estratégico
Campo Grande, Mato Grosso do Sul
